近五年来，我院共受理各类行政案件52件，审结52件，审结率为100 %；所审结的案件中，判决结案率49%，其中，判决行政机关败诉的15件，行政机关败诉率42%。二审审理上诉案件9件，维持4件，改判和发回3件；原告主动撤回上诉的2件。通过对这些统计数据的分析研究和调查发现，目前行政审判工作的内外司法环境存在着诸多问题，严重地制约和限制了辖区内行政审判工作的顺利开展，影响和阻碍了“依法治国”方略的实现，降低了行政审判的司法权威。笔者从审判实践的出发，围绕树立现代司法理念、审判规范化、加强自身建设、改善外部司法环境等方面作粗浅探讨，以求今后对行政审判机制改革有所俾益。
一、基层法院行政审判体制的现状及存在问题
审判是审判机关代表国家就当事人的行为是否违法进行认定、裁决、惩罚的诉讼过程，它是一个法的实施过程，更是法的实现过程。我国宪法赋予人民法院独立的审判权，因此，在我国包括行政审判体制在内的司法审判体制以权力的独立行使作为基本的原则和保障。然而，这种独立性在长期司法实践中只体现为一种应然状态，实际并未得到实现，特别在基层法院，这就成为制约审判权公正有效实施的主要因素之一，同时也成为行政审判体制改革要解决的主要问题。
由于司法审判的权力不能独立行使,法官的依法独立审判变成了法官依地方政府领导的话来审判，司法权力很大程度上被“领导”剥夺了。例如：不少地方政府为了规避法律，凡是有可能被诉的行为，都交由党委或党委书记去做，事实上许多行为都是由党组织作出的，而《行政诉讼法》尽管实现了对政府的法律控制，但却控制不了党组织，由于党不能作“被告”，所以党的部门往往成了违法行为的“避风港”。还有就是，行政审判受到的其他方面的压力也很大，法外干预很严重，领导作“批示”,走后门,托关系,整个执法环境不尽如人意。
二、制约行政审判权独立行使的原因
第一，权力地方化。首先，在我国，除最高人民法院是由中央设置并由中央财政拨付经费外，其他各级人民法院都分别由各级地方解决其人财物。这种体制使得法院依附于地方，法院本身的部门利益和地方团体利益结成了相互依附的“锅与碗”的关系。其次，经济条件的不成熟，经济体制的不完善也是审判权力的又一原因。我国市场经济体制还不健全，在这样的条件下，出现审判权力地方化，不能实现审判独立就不奇怪了。
第二，管理行政化。首先体现在法官的任用上。行政争议所涉及的问题具有专业性和技术性，行政审判的这种特殊性要求行政审判人员具有全面的素质和有关于审判的广博的知识。但目前行政审判队伍来源复杂，教育程度参差不齐，整体素质不高，因此法官独立行使审判能力受到了限制；其次体现在法院上下级关系的行政化上。我国宪法第172条规定：最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。这种监督只能通过诉讼程序来实现，并不表明他们之间存在着行政意义上的上下级关系，而现行法院内的一些做法是不符合审判独立要求的；再次，法官的等级制度和审批制度在一定程度上也会成为独立审判的干扰因素。我国现行的法官等级制度过于强化级别意识，会导致法官因个人利益的得失考虑更多的人为因素或上级意志而违背审判的独立。还有院长审批制度，案件的主审法官是案件具体情况的掌握者，应该直接左右案件的审判结果。然而在法院内部一些案件在判决做出前还要经审判委员会讨论或是院长审批，所以有时会造成案件的审理与决策相分离，主审法官不能真正独立审判权的一种亵渎。
三、基层法院行政审判改革中的实用做法
（一）确立“独立人格，良好品行”的司法理念
2010年初，我院行政庭将“独立人格，良好品行”作为庭训，贴在会议室的墙上。人格独立，要求法官必须忠于案件事实和法律，本着法官的良知，独立判断，不受他人的干涉，包括不受同事和领导的影响；良好品行，要求法官在个人品行上保持良好声誉和口碑。
清晰的理念指导行政法官们建立明确的行为规范：忠于自己的判断，不讲假话；注重形象建设，举止文雅，态度中立，高贵威严，有亲和力；注重口碑，培养法官的公信力；廉洁自律，超然于案件的利益之外……这是行政庭《行政审判规范化建设制度汇编》中的第一项制度内容。
合议制是法官独立审判的制度保证，法官独立是合议制的灵魂。只要法官独立审判，合议制就会成为坚强的“铁三角”，就能够有效抵制各种干预。法官往往不怕外来干预，但在行政化的管理体制下，法官很难独立于法院内部的压力。在这个过程中，我们的体会是：院长和庭长除了担任审判长外，一定要带头做到不轻易干预审判，也不能将自己的意志强加在法官之上，这是建立独立审判制度的最大保证，是非常非常重要的！我院在2010年改革之初，分管院长与庭长就明确了职责，划定各自的管理权限；行政庭庭长在上任之初宣布，其“在行政审判中没有私人的利益”，除行政管理事务外，审判权与其他成员一律平等。有一些案件会议时；庭长持少数意见，但仍按多
数意见下判。
（二）注重规范审判
严格审判规范，着手制定《行政审判、流程规范》《庭审操作规则》、《国家赔偿案件听证规则》等多项规章制度，保证了法官行为有章可循。遵循制定的规范，我们在审判实践中具体做法是：
1、法官在进入法庭时，必须着装整齐。改变了过去边穿法官袍边进入法庭，或在法庭上当众穿法官袍的现象，使法官一出场就显得与众不同，引导众人同法官保持距离，增强权威性。
2、法官进入法庭时必须全体起立。我们要求书记员在15分钟内做好庭前准备工作，以保证法官再进入法庭时，各方当事人及旁听人员可以全体起立致敬，引导当事人与旁听群众尊重法官，崇尚法律。
3、在审判中落实直接言辞原则。多次修订庭审操作规则，将宣读上诉状、答辩状改为由当事人口头陈述争议焦点，具体举证则在调查争议焦点时展开，既便于法官总结争议焦点，也便于旁听人员能听清法庭的审理层次。
4、做到公开开庭，最大限度的当庭宣判。证据认定和判决理由要在判辞中体现出来，在当庭宣判时向公众公开，让其知悉合议庭的认证思路、判决理由和依据，增强审判的透明度和公信力，提高办案效率，也有利于减少各种干扰。三年来，我们公开开庭率每年均在96％以上，当庭宣判率达到40%左右。
5、提高裁判文书水平。我们对裁判文书中常见的错误作出书面点评，发给各法官，杜绝低级错误的发生；在裁判文书后附上本裁判所依据的法律条文，显示裁判文书的权威性和合法性，也减少当事人查阅法律条文的繁琐。
（三）推行“异地交叉审判”制度及效果
法院的行政化管理体制和法官素质限制，为行政权干预司法权提供了方便途径。因此，在目前体制下，期望主要通过提高法官素质，达到抑制行政干预，维护司法公正的想法，多少有点脱离实际。为了使法官能长期无私无畏地公正司法，应从制度上给予保障，既要解除法官的后顾之忧，又要切断行政干预途径。我们经过调研和论证，并征求部分法官的意见后，于2010年7月推出“异地交叉审判”制度，即对被告是区级政府和原告为10人以上集团诉讼行政案件，统一由中院指定管辖，再依法移交给被告所在地外的其他基层法院审判，其合法性依据就是行政诉讼法关于移送管辖的规定。这一制度，取得了一定效果：
1、较好地解决了“告状难”、“审判难”问题。在受理案件时往往不受当地区级政府干预，由于被告不能制约异地法院，法官承受的案外压力相对小，敢于下判。而异地法院在处理中，无需考虑本级政府的意见，为直接的行政干预设置了障碍，增加了干预“成本”，从而减轻了行政干预的力度，创造了独立审判所需的客观条件,“审判难”问题也自然得以解决。
2、公民的合法权益得以保护，对司法的信任度增加。由于解决了“立案难”与“审判难”问题，较好地保护了公民的诉讼权利与实体权利。异地法院不受案发地政府制约，法官较为中立，原告会感到放心，对司法的信任度增加。
3、依法行政进程得以推进。被告因异地法院不受自己制约，无法利用职权进行干预，必然会更加重视依法行政，在实行“异地交叉审判”制度一年后，政府败诉率已有了较明显下降，故异地交叉审判案件数量有所减少。
4、法院的司法权威得以树立。由于“异地交叉审判”模式使审判的独立性和公正性得以实现，公信力增加，能够更有效地监督行政权，使法院的司法权威得以树立，法院地位得以提高。
“异地交叉审判”制度带来的观念更新，不仅对行政机关产生影响，也对法官在审判本地的其他行政案件中，产生正面影响，公正性得以提高。当然。“异地交叉审判”制度也存在不足之处。由于它是法院自身发起的不得已的改革措施，而原来的体制依然存在，审判仍会受到法院以外其他因素的干预，只是干扰情况比以前确实少得多了。但它对于在不改变现行体制和法律情况下，能较好地改善司法环境，实现法院的独立审判，仍有重大的现实意义和深远影响。
（四）多管齐下，着力改善外部司法环境
行政审判存在于一定的社会环境之中，不能脱离相应社会环境，否则，法院的审判便难以得到行政机关、社会大众的认同和理解。为此，我们除了加强自身建设外，也把提高行政官员和公众的法律意识，作为自己的职责。
1、向行政官员传递法官的司法理念
出于对败诉的担忧，行政机关较以前更注重行政行为的合法性。但由于行政官员的法律素质与法官无法相比，如果我们不在面上给予辅导和培训，他们往往会产生抵触情绪。我们采取如下措施：
（1）共同召开行政执法研讨会．每年与行政案件数量较多的行政机关如公安、工商、交通等部门共同召开各种研讨会，探讨执法中存在的难点问题，编写相关的行政执法案例评析，阐述法官的法律意见。
（2）定期作行政法律讲座。主要是介绍法官判案的标准和思路。如法官判案的合法性标准、认定事实标准、证据运用规则，及其他法律知识等。三年来，仅行政庭就为行政机关作各种讲座10余次，受训人员达500余人次，不仅提高了行政官员的法律素质，更起到加强沟通，促进理解的作用，引导其信仰法律、尊重司法裁判。
（3）提出司法建议，为行政机关的决策者提供参考。我们针对案件审理中出现的行政问题有针对性的提出司法建议，供有关领导在决策时参考。
通过上述举措，使行政官员更加理解和接受法院的司法审查，审判与行政执法的良性循环得以形成。
2、利用新闻媒体，宣传行政审判
一个案件的审判，其影响往往只及于当事人及其周围小范围的人，如果经过新闻媒体的宣传报导，则有可能形成十分广泛的影响面，从而可以提高公众的法律意识。因此，我们十分注重新闻媒体的作用。
3、引导人大代表关注行政审判
我们的做法主要是：一是通过人大代表提案，反映行政首长出庭应诉率极低问题，促进提高行政首长的法律意识。二是组织部分人大代表旁听庭审，使其对规范化的行政审判产生较强的感性认识。三是邀请人大代表视察法院的行政审判工作。
结语
以现代司法理念为指导思想，规范审判行为，可以有效地排解行政干预，打开行政审判工作局面，改善外部司法环境并形成良性循环。这就是我们行政审判改革的具体做法，同时，我院领导层高瞻远瞩，定责放权，又为行政审判改革创造了良好的内部环境。
在当前行政审判难以独立，“涉法”上访增多的严峻形势下，我们通过改革取得了“原告放心，被告重视，政府支持，人大满意”的审判效果，使我们看到了未来改革的方向。我们的经验未必具有普遍性，但可以为司法改革提供一点借鉴，也体现出现代司法理念在行政审判中所产生的巨大影响和远大前景。
